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“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視耕地保護(hù)和節(jié)約資源，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)耕地保護(hù)和節(jié)約集約利用資源作出一系列重要指示批示，黨中央、國(guó)務(wù)院就落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度作出部署安排，我們采取一系列舉措，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，著力提升節(jié)約集約用地水平，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展、建設(shè)用地仍有剛性需求的情況下，只有嚴(yán)控增量、挖潛存量、節(jié)約集約，才能統(tǒng)籌好保護(hù)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)在守住耕地紅線前提下，支撐高質(zhì)量發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等多目標(biāo)平衡。

守耕地紅線是保障國(guó)家糧食安全的根本所在。“民非谷不食，谷非地不生”。習(xí)近平總書記明確指出：“保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，“只要我們把耕地保護(hù)好、建設(shè)好，國(guó)家糧食安全就有了可靠的保障”。經(jīng)過(guò)艱苦努力，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從當(dāng)年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉(zhuǎn)變，有力回答了“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人”的問(wèn)題。同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)糧食安全基礎(chǔ)仍不牢固，耕地就那么多，潛力就那么大，緊平衡仍然是糧食安全的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。特別是，當(dāng)前，百年未有之變局和世紀(jì)疫情交織，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，守住18億畝耕地紅線，對(duì)確保國(guó)家糧食安全尤為重要。

促節(jié)約集約是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。習(xí)近平總書記指出：“過(guò)去，能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對(duì)較大，可以放開手腳大開發(fā)、快發(fā)展?，F(xiàn)在，資源承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型的發(fā)展了?！蔽覀儽仨毎凑崭哔|(zhì)量發(fā)展的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。在土地利用方式上，決不能再以過(guò)度消耗土地資源為代價(jià)，要堅(jiān)定不移推進(jìn)節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，通過(guò)資源利用方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的服務(wù)和支撐。

守耕地紅線、促節(jié)約集約，也是生態(tài)文明建設(shè)題中應(yīng)有之義。保耕地、促集約，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。山水林田湖草沙是生命共同體，耕地本身就是生態(tài)空間，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，保護(hù)耕地就是保護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)；節(jié)約集約可以倒逼少占耕地，在給農(nóng)業(yè)留下更多良田的同時(shí)，釋放更多生態(tài)空間，讓群眾望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗。

“國(guó)土三調(diào)”結(jié)果顯示，2019年底，我國(guó)耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。同時(shí)，我國(guó)耕地資源空間分布不均衡，總體質(zhì)量不高，超過(guò)一半的耕地靠天收。從“國(guó)土二調(diào)”至“國(guó)土三調(diào)”的10年間，我國(guó)建設(shè)用地總量增加了26.5%，城鎮(zhèn)、村莊用地總規(guī)模分別達(dá)到1.55億畝和3.29億畝，一些城鎮(zhèn)、園區(qū)低效、閑置用地問(wèn)題突出，村莊用地總量過(guò)大、布局不盡合理。此外，通過(guò)土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地保護(hù)督察等發(fā)現(xiàn)，違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。針對(duì)上述問(wèn)題，自然資源部堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，采取一系列舉措推動(dòng)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地，取得了積極成效。

一是采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。針對(duì)“國(guó)土三調(diào)”反映的不合理的耕地流出問(wèn)題，自然資源部采取了加強(qiáng)耕地保護(hù)的一攬子措施。第一，強(qiáng)化耕地保護(hù)法治建設(shè)。配合立法機(jī)關(guān)完成《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》修改工作并頒布實(shí)施，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，同時(shí)嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。按照“重申、細(xì)化、補(bǔ)充、修正”的思路，正在起草《耕地保護(hù)法》草案，強(qiáng)化耕地保護(hù)法治保障。第二，嚴(yán)格劃定耕地保護(hù)紅線并落地上圖。在“國(guó)土三調(diào)”成果基礎(chǔ)上，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合編制《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，先行在5省按照耕地和永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序開展了“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)。確立2035年耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，明確除6種情形外，所有現(xiàn)狀耕地必須全部劃入耕地保護(hù)紅線，帶位置分解下達(dá)。第三，嚴(yán)管耕地占補(bǔ)平衡。切實(shí)落實(shí)耕地占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，自2018年以來(lái)連續(xù)4年組織開展補(bǔ)充耕地核查，涉及補(bǔ)充耕地項(xiàng)目15.8萬(wàn)個(gè)，查出問(wèn)題的比例平均占5.2%，問(wèn)題項(xiàng)目全部退回地方整改，確保補(bǔ)充耕地真實(shí)、可信。建立補(bǔ)充耕地公開制度，通過(guò)部門戶網(wǎng)站陸續(xù)公開4萬(wàn)余個(gè)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。第四，嚴(yán)控耕地在農(nóng)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)換。針對(duì)“國(guó)土三調(diào)”反映的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地造成大量耕地流失的問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，新設(shè)立了耕地“進(jìn)出平衡”制度，明確要求對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，必須在年度內(nèi)補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。有計(jì)劃、有目標(biāo)、有節(jié)奏地推動(dòng)耕地恢復(fù)，堅(jiān)決防止“簡(jiǎn)單化”“一刀切”。此外，還印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知》，要求帶位置下達(dá)造林綠化任務(wù)，防止以綠化造林為名，隨意侵占耕地。

二是建立激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。2018年以來(lái)，自然資源部一手抓嚴(yán)控新增，一手抓盤活存量，建立倒逼機(jī)制，完善激勵(lì)措施。第一，實(shí)施“增存掛鉤”推動(dòng)存量建設(shè)用地盤活利用。實(shí)施新增建設(shè)用地安排與消化存量掛鉤機(jī)制，改進(jìn)新增建設(shè)用地指標(biāo)下達(dá)方式，除國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”外，城鎮(zhèn)建設(shè)、地方項(xiàng)目新增用地指標(biāo)與已消化盤活的批而未供和閑置地?cái)?shù)量掛鉤，倒逼盤活存量土地。4年來(lái)，全國(guó)共處置2018年底前批而未供土地1372萬(wàn)畝、閑置土地436萬(wàn)畝。第二，提高土地征收成片開發(fā)門檻，控制城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。新修訂的《土地管理法》及其實(shí)施條例施行后，及時(shí)出臺(tái)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，要求各?。▍^(qū)、市）嚴(yán)格把關(guān)土地征收成片開發(fā)，明確“市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”“各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。堅(jiān)持合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，“十四五”新增建設(shè)用地控制在2950萬(wàn)畝，比“十三五”減少15%。第三，嚴(yán)格各類建設(shè)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)審核。積極推動(dòng)修訂光伏、機(jī)場(chǎng)、石油天然氣、高速公路服務(wù)區(qū)等用地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步嚴(yán)格新上工業(yè)項(xiàng)目建筑密度等開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等單獨(dú)選址項(xiàng)目，嚴(yán)格對(duì)照用地定額標(biāo)準(zhǔn)審查用地規(guī)模和功能分區(qū)，該核減的一律核減。黨的十九大以來(lái)，自然資源部審查核減建設(shè)項(xiàng)目占用耕地36.53萬(wàn)畝、永久基本農(nóng)田5.17萬(wàn)畝。第四，著力提升產(chǎn)業(yè)園節(jié)約集約用地水平。每年對(duì)國(guó)家公告的2742個(gè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)開展評(píng)價(jià)，明確節(jié)約集約排名后2/3的不得擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)、升級(jí)。2021年，在“國(guó)土三調(diào)”基礎(chǔ)上全面啟動(dòng)全國(guó)產(chǎn)業(yè)園用地情況專項(xiàng)調(diào)查，針對(duì)調(diào)查結(jié)果反映的產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地低效利用等問(wèn)題，正在完善政策措施。第五，積極推廣節(jié)約集約用地模式和經(jīng)驗(yàn)。2019年以來(lái)，陸續(xù)推出3批次46項(xiàng)節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用、軌道交通地上地下綜合開發(fā)等典型模式和技術(shù)，及時(shí)總結(jié)并推廣示范。今年以來(lái)，結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的合肥等地大面積盤活存量用地保障新上項(xiàng)目好經(jīng)驗(yàn)好做法，組織各地聚焦保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，梳理挖掘各類案例，加強(qiáng)總結(jié)并示范推廣。跟進(jìn)珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，持續(xù)完善促進(jìn)盤活存量用地的政策措施。

三是嚴(yán)格執(zhí)法督察，維護(hù)土地利用秩序。持續(xù)開展土地衛(wèi)片執(zhí)法，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，2018年以來(lái)，全國(guó)共立案查處土地違法案件29.07萬(wàn)宗，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政務(wù)處分14047人。自然資源部直接或聯(lián)合立案查處土地違法案件6起，掛牌督辦19起，公開通報(bào)222起土地違法案件。同期，國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)連續(xù)4年圍繞耕地保護(hù)突出問(wèn)題對(duì)省級(jí)政府開展監(jiān)督檢查，向省級(jí)政府印發(fā)《督察意見(jiàn)書》，督促地方嚴(yán)格整改。通過(guò)耕地保護(hù)（例行）督察、專項(xiàng)督察、日常督察等方式，開展全覆蓋耕地保護(hù)和土地利用情況督察，主動(dòng)約談和督促省級(jí)政府約談97個(gè)地市政府負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任。會(huì)同有關(guān)部門深入開展農(nóng)村亂占耕地建房、違法違規(guī)占用耕地重點(diǎn)問(wèn)題、“大棚房”問(wèn)題等專項(xiàng)整治，向社會(huì)公開通報(bào)亂占耕地建房典型案例272宗、“大棚房”問(wèn)題典型案例36起。

無(wú)論是推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要土地資源作支撐，未來(lái)建設(shè)用地供需矛盾會(huì)越來(lái)越突出，特別是面對(duì)世紀(jì)疫情、地區(qū)沖突、極端天氣等因素對(duì)全球糧食生產(chǎn)帶來(lái)的不確定性影響，確保國(guó)家糧食安全這根弦一刻也不能放松，必須牢牢守住18億畝耕地紅線。在土地資源緊約束的前提下，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，全社會(huì)必須增強(qiáng)節(jié)約集約用地意識(shí)，全面提高用地效率。這就要求我們必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，推進(jìn)各項(xiàng)措施落地見(jiàn)效。

一是加快推動(dòng)《耕地保護(hù)法》等立法進(jìn)程。將耕地保護(hù)黨政同責(zé)、耕地年度“進(jìn)出平衡”、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定，推動(dòng)建立更加科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作的整體性制度體系。

二是嚴(yán)格耕地用途管制，落實(shí)好“兩個(gè)平衡”。一方面，嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，緊盯補(bǔ)充耕地真實(shí)性，完善新增耕地質(zhì)量驗(yàn)收辦法，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡；另一方面，嚴(yán)控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，穩(wěn)妥實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”，確?？梢蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

三是采取革命性措施推進(jìn)節(jié)約集約用地。全面修訂各行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目生成階段節(jié)約集約用地的剛性約束，推動(dòng)在項(xiàng)目生成階段或項(xiàng)目可研過(guò)程中，嚴(yán)格開展專門評(píng)價(jià)，促進(jìn)新上項(xiàng)目達(dá)到國(guó)內(nèi)同行業(yè)節(jié)約集約用地先進(jìn)水平。從規(guī)范園區(qū)設(shè)立、嚴(yán)格監(jiān)督管理、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)施增存掛鉤、推進(jìn)多層廠房建設(shè)、提高工業(yè)用地利用效率等方面采取措施，明顯提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地水平。進(jìn)一步完善增量安排與消化存量掛鉤機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在土地要素配置中的作用，積極探索工業(yè)用地供應(yīng)方式轉(zhuǎn)變，健全盤活閑置和低效產(chǎn)業(yè)用地的市場(chǎng)機(jī)制。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，探索有效盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的路徑。啟動(dòng)自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建工作，繼續(xù)推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，引導(dǎo)全社會(huì)強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)。

四是嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地行為。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治試點(diǎn)，落實(shí)“大棚房”問(wèn)題清查整治長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。改進(jìn)自然資源督察流程和重點(diǎn)任務(wù)，依據(jù)年度變更調(diào)查成果，圍繞耕地保護(hù)突出問(wèn)題開展監(jiān)督檢查，全面反映地方政府耕地保護(hù)情況。綜合運(yùn)用衛(wèi)片執(zhí)法、掛牌督辦、公開通報(bào)等手段，加大對(duì)違法違規(guī)占用耕地行為的查處力度。加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，涉及犯罪的及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，向社會(huì)釋放嚴(yán)守耕地紅線、對(duì)違法占用耕地“零容忍”的強(qiáng)烈信號(hào)。

五是嚴(yán)格耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，實(shí)行黨政同責(zé)。全面完成各級(jí)“三區(qū)三線”劃定和國(guó)土空間規(guī)劃編制，將耕地保護(hù)紅線全部帶位置下達(dá)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致，納入國(guó)土空間“一張圖”管控，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。加強(qiáng)對(duì)地方耕地保護(hù)利用情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，及時(shí)掌握耕地占補(bǔ)平衡、“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況和耕地質(zhì)量變化情況，納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。推進(jìn)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果運(yùn)用，對(duì)完成保護(hù)目標(biāo)、成效顯著的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒(méi)有完成保護(hù)目標(biāo)的實(shí)行補(bǔ)償性懲罰。層層壓實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行剛性指標(biāo)考核，黨政同責(zé)、終身追責(zé)，確保18億畝耕地實(shí)至名歸。

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